中国国际城市化发展战略研究委员会

一、城市概貌

扬州市是长江三角洲北翼中心城市之一，地处江苏省中部，东与泰州市交界，东北与盐城市交界，西南与南京市、西与安徽省天长市接壤，南临长江，与镇江隔江相望，北与淮安市毗邻。纵贯南北的京杭大运河与万里长江在这里交汇，扬州在历史上就是中国水陆交通枢纽、南北漕运的咽喉。扬州拥有近2500年的历史，是国务院首批公布的24座中国历史文化名城之一。

2008年底，扬州市户籍总人口约460万，其中市辖区人口约108万人。全市总面积6634平方公里。市区总面积980平方公里，建成区面积约为75平方公里。

二、城市化进程

扬州城历史悠久。公元前486年，吴王夫差北上会盟，开凿了京杭大运河最早的一段——邗沟，并在此建筑邗城，这是扬州建城之始。秦汉以后，扬州即为中国东南部的重镇。汉代时吴王刘濞建都城于此，辖大江南北3郡53城。隋代，扬州是大运河南来北往的交通枢纽。唐代有“扬一益二”的美誉，扬州是仅次于首都长安的大都市。明清时期，扬州更是全国漕运、盐运的转输中心，极为繁荣。

早在1200多年前，扬州就是我国对外经济文化交流的重要港口，当时在扬州的外商达一万人之多，连接唐代中国与西亚、欧洲的海上丝绸之路从扬州扬帆起航。200多年前，作为当时世界上拥有50万人口的十大城市之一，扬州达到鼎盛。后因战火影响，长江漕运中断，运河淤塞不通。1908年沪宁铁路和1912年津浦铁路修通，京杭大运河风光不再，扬州区域性河道的中转港地位进一步削弱，从全国性经济文化中心沦落为普通的区域性城市。

新中国成立之后，尤其在改革开放之后，扬州市获得较大发展。与1978年相比，2008年全市地区生产总值、财政收入、城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别增加109倍、130倍、54倍和86倍。2008年，全市实现地区生产总值1573.29亿元，增长13.4%，连续七年保持两位数增长。人均GDP超过5000美元。财政总收入266.2亿元，其中一般预算收入104.8亿元，分别增长24.6%和22.3%。全社会固定资产投资950亿元，增长32.3%。城市居民人均可支配收入17400元，农民人均纯收入7380元，分别增长15.5%和12%。目前扬州工业综合实力在江苏省内仅次于苏州、无锡、南京、常州、南通，列第六位。2008年扬州市域的城市化水平达51.3%。

三、城市发展难点分析

（1）区位劣势与空间抉择

2002年江苏省委、省政府提出进一步加快南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设步伐，其实质是加快三大经济圈的建设。面对新一轮区域发展竞争，扬州是被“边缘化”，仅成为南京都市圈或苏锡常都市圈的“卫星城市”之一，还是发挥好现实与潜在优势，加快中心城市的发展，成为未来苏中、苏北这一区域的经济中心，是一个值得决策层深入思考的发展战略问题。

随着苏通大桥和崇启大桥开通，以及崇明越江隧道的开启，南通的区位优势将大为改善，其接受上海经济和产业辐射的能力将大大超过扬州和泰州，扬州被边缘化的趋势更加严峻。为此，在城市规划中，应积极寻求拓展发展空间的思路，明确城市在区域经济中的位置。扬州在经历了西进、东联、南扩之后，将面临新的区域经济格局，接受新的机遇与挑战。

（2）古城保护与基础改造

国内外古城保护大致有三种模式：一是整体保护古城，另建新城，新旧分开。古城的全部格局得以保留，但是往往旧城基础设施不配套，居民住房越住越破，生活质量下降。二是局部保护，保留古城格局，留下部分历史街区，其余进行更新改造。虽然在局部地区基本保护了古城的传统风貌，但是整个城市风貌并不连续，基础设施改善的矛盾也较为突出，且随着古城地价升值，不少地方被不断开发“蚕食”。三是单体保护，即只保护文物古迹点，其余加以改造、开发，基本上是拆旧建新，有的文物荡然无存，城市的历史文脉无以为继。

2003年，扬州确立了全面、整体、原址保护古城，另辟新址建新城的思路，这对于古城遗存的完整保护无疑具有重要意义，同时，这也带来了如何改造完善市区基础设施、提高市民生活水平的难题。

（3）沿江开发与生态保护

一座城市的兴衰，在根本上取决于经济实力。扬州市的经济实力体现在沿江经济开发区。开发区成立于1992年，1993年经省政府批准为省级经济开发区，位于扬州主城区东南部，南临长江、东临京杭运河，西至润扬大桥北接线，北至文汇路，规划范围72.2平方公里。1992 年编制的第一轮开发区总体规划将开发区的产业定位为主要发展高新技术及一、二类工业；1999 年对开发区总体规划进行修编，重点强调对生活服务设施的配套和路网调整；2003 年对开发区总体规划进行调整，确定为东南、西南、扬子津、港口功能分区。2007年获得国家级半导体照明产业化基地，并被批准为江苏省光伏产业基地。2009年，开发区升格为国家级开发区，形成了太阳能光伏、以LED为重点的电子信息，汽车装备和现代物流四大主导产业集群。

沿江开发区拥有长江、古运河、京杭运河、仪扬河、高旻寺、瓜洲古镇（古渡）等丰富的水资源和人文资源，有着良好的用地条件及优越的发展区位，吸引了大批投资者。扬州市通过将城区企业“退二进三”、“退城进园”，其核心产业大量向经济开发区聚集。此时，如何处理保护历史遗迹，维护并恢复生态环境，保留人文生态用地与产业开发的矛盾，将是决策者在发展经济的同时必然面对的课题。

四、城市动力分析

（1）历史资源

千年古城所拥有的深厚的历史积淀，不仅留下了丰富灿烂的历史文化，更留下弥足珍贵的扬州古城——13.1平方公里的唐宋城遗址和5.09平方公里的明清古城，使得扬州成为一座通史式、东西方文化有机融合的历史文化名城。扬州古迹、遗址、文物众多，仅市区就有各类文保单位148个，其中国家级4个（个园、何园、普哈丁墓园、隋唐宋扬州城遗址）、省级16个。市区的文昌路，有“唐宋元明清，从古看到今”之称。

古城遗址、古寺庙、古园林、古树名木、百年老店、盐商巨贾老宅、名人祠堂故居、旧城小巷民居、墓葬文物以及传统文化、民俗风情等，见证了扬州城的沧桑变化，形成了一部全景式的名城历史文化教科书。这些历史遗存是珍贵的战略资源，是展示城市形象、呈现城市特色的名片。对这些资源进行保护与开发，将使扬州在发展道路上受用不尽。

（2）文化软实力

曾经优越的地缘因素使扬州在本土文化发展的同时，广泛承接东西南北的海派文化、荆楚文化、吴越文化和齐鲁文化的辐射，形成了今日扬州文明的博大精深。文学创作、艺术建树、学术研究、文物积累、工艺制作等，是扬州人的自豪，也是中华文化的重要窗口。一大批政治家、文学家、艺术家曾在扬州为官、游访，留下了大量的名篇佳作。唐代的李白、杜甫、白居易、孟浩然、杜牧等先后在扬州生活。康乾时期，以郑燮、金农、李方膺、罗聘等为代表的“扬州八怪”画派在中国画坛独树一帜。清代形成的扬州戏曲、评话、书院、雕版印刷、修志、藏书等颇为兴盛，成为扬州文化的象征。

今天，扬州“三把刀”蜚声中外，扬派盆景自成一派名扬天下，扬州八刻等绝技绝艺以及扬州雕版印刷独步古今。“三把刀”堪称全国美食、美容、休闲之典范，可以用精品、精致、精湛来概括。尤其是扬州作为中国烹饪协会正式认定的“淮扬菜之乡”，菜肴风味独特，与鲁菜、川菜、粤菜并称全国四大菜系。扬派盆景作为中国盆景五大流派之一，饮誉海内外。扬州雕版印刷是独具特色的传统工艺，至清代时为全国之最，曹寅在扬州主持刊刻的《全唐诗》、《佩文斋书画谱》、《词谱》等，均为传世珍品。扬州广陵古籍刻印社是全国唯一具备雕刻、印刷、装订等全套生产工艺的雕版古籍刻印社，并藏有数十万珍贵的版片，被誉为“江苏一绝”。扬州漆器、玉器、刺绣、剪纸等风格独特，享誉国内外。

（3）旅游开发潜力

扬州水资源丰富，境内扬子江、古运河、高宝湖、邵伯湖，市区的小秦淮河、护城河、保障河等，清波秀水形成了扬州独特的精致、淡雅、闲适、柔和的文化特点和不失大家风范的辉煌气概，造就了扬州无与伦比的人居环境。

优美的湖光山色，再加上独具古韵的历史遗存和民间风俗，让扬州具备旅游开发的极大潜力。2009年接待游客1890.6万人次，实现旅游总收入201.42亿元。瘦西湖历史悠久，受历代造园专家青睐，在十里长的湖区两岸，营造了“两堤花柳全依水，一路楼台直到山”的湖区圣境；观音山上寺院遍布，有“江南第一灵山”之称；“二十四桥明月夜，玉人何处教吹箫”，自古是赏月的佳绝处；历史悠久的古刹大明寺，有“晚清第一名园”美誉的何园，四季假山著称的个园等，是扬州独一无二的旅游资本。

（4）地缘优势

2002年江苏省根据国际产业资本转移的新特点和以上海为龙头的长江三角洲发展新态势，从全省区域经济发展的高度，适时地提出了沿江大开发战略。而扬州，正在沿江开发的关键节点上。

沿江开发要求更多地考虑现有的产业基础、人力资本和临近上海的区位优势，走新型工业化道路，重点发展科技含量高、经济效益好、资源消耗少、环境污染少、并能充分发挥人力资本优势的产业，而这些产业的发展有赖于沿江地区城市化与城市现代化。结合园区建设，扬州加快中心城市发展，推进县级城市和中心镇建设，使扬州能更好地接受产业转移，有效推进沿江大开发。

2004年宁启铁路正式通车，扬州结束“地无寸铁”的历史。2005年润扬大桥通车，扬州走向融入苏南之路。如今，扬州正积极融人上海经济圈、南京都市圈，连接苏南经济板块，正日益成为滨江近海的新兴工商城市。

五、城市定位分析

（1）空间与功能定位

扬州市立足区域视角，明确城市发展战略和功能定位，在宏观层面的规划中注重对区域交通的研究，立足扬州，面向宁镇扬经济板块，面向长三角经济区，致力于打造扬州承南启北的交通枢纽，构建便捷的宁镇扬通商圈、通勤圈。

扬州市坚持立足“大扬州”，深化“一体两翼”（以扬州城区为核心，江都、仪征城区为两翼，形成带状联系的城市组群）战略，注重理顺扬州中心城区与都市区的空间关系，在扬州与江都主城的对接发展中寻求广陵CBD的发展腹地和辐射空间，在整合沿江岸线资源的前提下统筹考虑产业的空间布局，着眼于沿江地区整体生态格局制定空间管制措施。扬州加快了宁通公路扬州段的扩容改造、西北绕城东延、宁扬城际轨道交通、淮扬镇铁路、京沪高速南延及过江通道、苏中机场等重大区域性基础的规划建设，进一步完善“大扬州”的发展框架，以促进社会经济发展要素在都市区层面的融合。

（2）特色定位

扬州致力于构建人文、生态、宜居、精致的历史文化名城。文化与生态是扬州的特色名片。扬州在城市建设中充分保护并强化城市的文化与生态特色，保护“江—河—湖”一体的水系格局，强化水、绿生态要素向城市空间的渗透，依托水系、绿化、丘陵等自然要素，形成“水、绿、冈、城”一体的生态格局。

扬州不断深化各城区功能分区的规划。老城区通过双东历史街区在民居整治、功能更新等方面的规划经验，积极探索古城更新的“扬州模式”，即古城更新一方面要传承文脉，展现深厚的历史文化底蕴，另一方面也要加强基础设施的更新改造，改善居民的生活环境，下一步将继续开展“南河下”等历史街区的更新整治规划。蜀冈—瘦西湖风景区则突出生态保护理念，通过整理唐、宋城遗址及城河水系，重现古城轮廓；通过万花园、傍花村、动物之窗等项目的建设，扩容瘦西湖景区，进一步彰显生态休闲的景区特色；新城西区则注重各项基础设施和大型商业、文化设施等的完善，突出新区个性特征，建设体现现代文明、环境优美舒适的新城区；广陵新城则注重发展现代服务业，凸显城市副中心的功能；沿江地区重点完善控制性详细规划，引导产业向园区集聚，着力建设制造业基地、现代物流基地，展现经济发展的活力与实力。

扬州积极贯彻古城保护与新城建设并重的方针，促进分散的文化资源集聚化，隐性的文化资源显现化，不断加快旧城改造和新城建设步伐，在完善基础设施建设的同时，对城市环境进行综合整治，打造出“文化内涵看古城区，生态环境看瘦西湖景区，城市形象看新城西区，经济实力看沿江地区”的全新格局，凸显了“古代文化与现代文明的交相辉映”。

六、城市规划分析

近三十年来，为适应经济社会发展和城市建设需要，扬州已进行了三轮城市总体规划的编制。上世纪80年代提出“依托老城，边缘外延”的空间发展思路，即依托老城向外适度延展；90年代提出“西进南下”，一方面跳出老城，主导向西建设新城，以进一步缓解老城的人口、环境压力，另一方面，开始注意沿江港口的开发建设，进一步拓展产业发展空间；2002年的总体规划提出“主导向南，西进东联”的空间拓展思路，重点南下建设沿江经济开发区，向西完善新城用地和动能布局，向东加强与河东地区、江都的交通联系。

目前正在修编的总体规划已初步确定了“东联南扩”的主导方向，重点向东启动河东分区，加快旧区改造，配套居住与各项服务设施，延伸城市道路至江都，强化扬州与江都在空间和功能上的联系，向南进一步推进产业发展，加快旧城地区“退二进三”，完善沿江新区各项配套功能。在功能结构上，扬州提出要打破以古城为单中心的模式，积极培育新城副中心，形成“一主三副”的空间结构，即以历史古城为核心，重点培育广陵新城副中心，完善西部新城副中心，启动南部新城副中心。

除了为主城区发展拓展空间以外，扬州也很注重城乡统筹发展，将“城乡统筹”作为“全面达小康，建设新扬州”的重要战略任务。在2002年编制的城镇体系规划中，扬州明确了沿江、淮江（京沪高速）两条“T”型的城镇发展轴。2007年编制的市域环路产业带规划将环路沿线的五十多个乡镇纳入到市域经济社会发展的网络中，进一步完善了市域城镇经济发展的总体框架。近三年来，扬州陆续开展全市域的镇村布局规划编制工作，共完成了59个镇区总体规划，312个村庄建设规划以及2948个村庄平面布局规划，并对镇村空间结构及基础设施布局提出了初步设想。今年，扬州正在编制的新的总体规划中，进一步提出在扬州市域范围内，以沿江城镇带、淮江（京沪高速）城镇轴、市域环路城镇带为增长轴，中心城市、重点中心镇为增长点的“点轴式”空间组织结构。

七、城市发展战略分析

（1）保护历史文化，延续人文魅力

近几年来，扬州市委、市政府以推进“瘦西湖及扬州历史城区”申遗为主线，按照《世界自然和文化遗产保护公约》和联合国《可持续旅游发展宪章》规定的世界级标准，博采国内外的成功经验，持之以恒地加强古城保护，不断凸现城市的文化性、原真性、自然性和生态性，古城保护取得了国内外瞩目的成绩。2006年，瘦西湖及扬州历史城区已被列入我国申报世界文化遗产预备名录。

扬州城的古城保护采取的是坚持整体保护、修旧如旧的原则，最大限度地保护了古城风貌的原真性和整体性。实践中，市政府实施了历史文化街区保护工程、文化博览城建设工程、蜀冈—瘦西湖景区综合保护扩容工程、“绿杨城郭新扬州”建设工程、城市文明提升工程等五大工程。

厚重的历史文脉和通史式的人文景观，是扬州之“根”、之“魂”，是经济社会发展的战略资源。2004年，扬州市委、市政府决定打造“文化扬州”，出台了文化博览城建设规划纲要，计划到2020年建成100多座博物馆。近年来已建成扬州博物馆新馆、扬州工艺美术馆、玉雕精品馆、朱自清故居等各类博物馆近40座。这些博物馆，从不同视角记载着城市独特的文化个性，成为一个个展示城市历史文化和发展成就的生动窗口。 

（2）改善生态环境，提升宜居水平

近几年来，扬州市因地制宜、科学规划，积极实行可持续发展的战略，开展城市园林绿化建设，到2007年底建成区绿化覆盖率、绿地率、市区人均公园绿地面积分别达到43.15%、40.32%、11.64平方米，扬州园林绿化面貌的改变，城市生态环境的改善，为生态园林城市建设奠定了厚实的基础。

瘦西湖是扬州的代名词，对瘦西湖区的生态保护，对展现城市的良好形象至关重要。曾几何时，瘦西湖的水质并不好，甚至成为“臭水河”。近年来，扬州痛下决心，从环境保护与生态建设两方面入手，投入巨资，对瘦西湖环境进行综合整治。利用开展中德“生态城市规划与管理”技术合作项目的契机，引入国外先进的环保理念。大力推动城区企业“退二进三”、“退城进园”，全面实施城区生活污水截流，从源头上减少污染。采用生态技术、工程技术进行疏浚清淤，并实施“活水工程”，从邵伯湖、大运河引水，使瘦西湖“死水变活、活水变清”，再现了瘦西湖的灵气和生机。 

扬州抓住“保护水资源、改善水环境、建设水景观、弘扬水文化”四个关键，着力打造亲水城市。从疏通城市水系入手，实施严格的河道保护措施，坚决制止开发建设中“填河造地”的现象，开挖“断头河”、死水河，打通城市水循环。从做响古运河品牌入手，开展航道改造、河道美化和沿岸旧房改造，整理运河沿线的文物古迹、建筑街巷等人文资源，建成宽50米、长近7公里的古运河风光带。从提升水环境入手，投入20多亿元对湖、河进行高标准整治，通过引入清水、清淤疏浚、修筑驳岸、植被绿化、污水截流等系列措施，维持良好的水生态和水景观。 

此外，扬州积极推进“绿杨城郭”建设工程。结合城市规划制订，划出市域范围的“绿”线，实施城市生态防护林体系规划建设，构建城市规划区“冷桥体系”；结合人居环境改善，通过拆墙透绿、沿路植绿、沿河布绿、广场庭院添绿等措施，保持每年新增城市绿化面积100万平方米以上；结合城市生态建设，先后建设蜀冈西峰生态公园等城市生态区；结合城市文化建设，把握城市绿地的性质、风格和主题，使城市绿地与历史文化相映衬，与周围的环境相协调，与人们的审美心理相契合。现在，扬州已建成沿路、滨河、环城三大“绿色长廊”，蜀冈西峰生态公园、润扬森林公园等五大“生态区”，200多个公共“小游园”，市区绿化总面积超过1200万平方米，成为一座名符其实的“绿色之城”。

（3）开发旅游资源，展现城市风情

扬州拥有丰厚的旅游资源，是我国著名的风景旅游休闲城市。“烟花三月下扬州”，每年公历4月18日至5月18日，扬州市都会举行“烟花三月经贸旅游节”，吸引一大批国内外游客。今年来，该市更是大力推进旅游资源的开发与整治，不断提升旅游文化品牌，展现了扬州的人文内涵与城市特色。

古诗云：“园林多是宅，车马少于船”。建设扬州，不能忽视其园林。对瘦西湖，扬州人立志将其打造成“城市的标识、传世的经典”。在实施瘦西湖扩容项目“万花园”、“傍花村”过程中，没有大开湖面，而是继续保持水的弯弯潺潺、时放时收，体现清瘦的神韵；没有全部拆除民居，而是选择部分进行改造，用作度假休闲；没有大规模引进洋树种，而是大力栽种乡土的柳树、银杏、琼花、芍药等，保持“两堤花柳全依水，一路楼台直到山”的风貌。同时，还复建了一批名园胜景，整饬了一批古典名园，并对园林周边的环境以及道路体系进行了完善，充分展示扬州园林文化的独特风韵。

近代商业经济的繁荣兴盛，造就了扬州种类繁多的民俗文化。近几年，扬州通过文化项目建设和文化活动举办，推动传统文化资源的挖掘和整理。在北护城河建设“绿色文化休闲长廊”，重点展示扬州漆器、玉雕以及剪纸、刺绣、乐器、木偶制作等民间工艺。在教场地区建设“商贸民俗文化街区”，恢复一批“老字号”酒楼、茶肆、旅馆，再现扬州的民俗风情和市井文化。同时，加强对扬剧等传统艺术的挖掘、整理，并进行必要的现代性改造，不断扩大扬州文化影响，丰富群众文化生活。

（4）合理规划布局，打造精致名城

在现代交通、通信技术的推动下，在日益开发的市场环境下，城市区域化和区域城市化并行发展，城市规划唯有高瞻远瞩，把城市置于特定区域环境中进行综合考量，才能为城市未来的发展奠定准确的基调。为此，扬州一直重视对城市发展规划的总体把握，近些年来，通过不断制定与修订总体规划，为城市寻找新的发展空间、新的区位优势。为了保护老城区，改造旧城区，同时把握江苏沿江开发的战略机遇，扬州城区实施了西进、东联、南扩等战略，使城市发展日新月异。

扬州在发展中面临旧城改造、生态保护、新城开发、产业转移等诸多难题，这就要求在城市规划中明确各城区的功能定位，同时要求各城区在文化内涵上能统一于扬州的城市品牌之下。扬州不需和其他城市比规模、比高楼、比洋气，而是比特色、比秀气、比文气、比大气，使“古城古得经典，新城新得现代”。

扬州目前已初步形成以扬州主城区为核心，仪征、江都为两翼的“一体两翼”的城市框架。“一体两翼”的空间发展战略是2007年的总体规划中提出的。扬州将主城区、江都、仪征置于沿江发展的大环境中，实现主城区、江都、仪征的一体化发展。

（5）依靠三新产业，实现经济腾飞

扬州市大力培育和发展以太阳能光伏、半导体照明和高性能碳纤维为代表的新能源、新光源、新材料“三新”产业，正成为长三角地区一个充满活力的经济板块。据统计，2008年，全市“三新”产业规模以上企业实现产值213.7亿元，同比增长38.4%，增速高于全市工业平均发展水平2.9个百分点。同时，扬州市成为全国第六个国家半导体照明产业化基地，被批准为江苏省光伏产业基地，正在申报国家新能源高技术产业基地。

几年前，扬州就明确提出，在巩固和做大石油化工、汽车船舶、机电装备三大主导产业的同时，大力发展新能源、新光源、新材料等新兴产业。《扬州市关于促进LED和太阳能光伏产业发展的实施意见》、《扬州市千亿元光伏产业发展规划》、《扬州市新兴产业发展工作意见》等一系列政策文件先后出台，一个个战略思路和科学决策，助推“三新”产业从无到有、从小到大，全面进入加速发展期。

目前，扬州“三新”产业呈现出良好的发展态势。已形成较为完整的产业链——太阳能光伏产业汇集了顺大、晶澳、尚德、挪威麦拓卡夫特等国内外知名企业，初步形成了“多晶硅—单晶硅—单晶硅片—电池芯片—电池组”产业链。半导体照明产业，汇集了华夏、川奇、东贝、国宇等20多家从事半导体照明生产开发的核心企业和众多应用型企业，形成了“蓝宝石衬底—外延片—芯片—封装—应用”较为完整的产业链条，产业集群初具规模。拥有自己的核心技术——通过与中科院、南京大学等科研院所以及企业合作，引进先进技术并在扬州转化，一批自主知识产权和自主品牌的“两自”企业成长起来。有良好的公共服务平台——通过建立中科院半导体照明研发中心、南大光电研究院等公共服务平台，引进一批高端人才，使“三新”产业有了技术支撑和人才支撑。